普遍意志（聯經Wings：Monograph 6）

導言／「政治與思想」出版計畫編輯委員會／吳豐維、陳宜中、曾國祥、葉浩

• 哲學與政治
每年十一月的第三個星期四，是「世界哲學日」。
聯合國科教文組織（UNESCO）訂立這個日子，賦予了哲學這歷史最悠久的人類知識探索活動嶄新且重大的國際使命：促進不同文化之間的理解，從而學習如何共存，攜手尋求國際社會當前所面臨的各種政治、經濟與環境的共同挑戰。
且看二○一二年世界哲學日當天，科教文組織總幹事博科娃（Irina Bokova）的發言：

面對錯綜紛雜的當今世界，哲學思考首先需要我們謙卑下來，從自己立場退後一步，參與理性的對話，並針對我們所無法左右的挑戰，共同提出應對的措施……我們遇到的困難愈大，愈需要通過哲學來理解和平與可持續發展問題。
……哲學的多樣化是我們培養兼具包容與寬容的全球公民意識之最大財富。面對無知以及不寬容的泛起，哲學有助於相互理解。

我們會發現，哲學不但被賦予了一個推動世界和平與人類永續發展的重任，也肩負著促進全球公民意識的使命。
哲學之所以能承擔、回應人類共同問題的首要理由，在於作為一種反思活動，以自身想法容錯誤為前提，因此在智識上必須謙卑，再展開與異己的真誠對話。一方面分析、挑戰人類共同未來的重大問題之癥結所在，一方面排除自己的盲點，並確認彼此的看法與價值排序，從而確立可能的出路與選項。
政治（politics）一詞淵源於古希臘的「城邦」（polis）概念，對柏拉圖與亞里斯多德等人而言，對政治的探討就是對於正義國度的追尋。
現代主權國家的政治發展出比過去更複雜多元的面貌，研究者思考的政治現象涵蓋巨觀的統治原則到微觀的身體規訓，而致力於思索政治「應然面」的政治哲學因此有其急迫性。舉凡新科技帶來的各種倫理議題、全球暖化與貧富差距的加劇、國際間的互動原則以及經濟危機時的互助合作、共同和平的維護與人類尊嚴的捍衛，乃至戰爭期間與之後重建過程的正義，全都涉及了「自由」、「平等」、「正義」等核心概念。
結合了上述兩者的政治哲學，正是對政治的本質與其相關概念的系統探究，關乎自由、平等、民主、主權、權威、正義、意識形態……等等。儘管這世界的現象流變不息，我們還是可以透過掌握政治哲學的基本面貌，掌握一切最根本的思考基礎。

• 政治哲學的翅膀
對亞里斯多德這些古代哲人而言，政治哲學的必要無庸置疑，因為它與人類理性動物的本質以及幸福人生的追求密不可分。
我們如果無法掌握政治哲學的核心概念與論述，恐怕難以清楚把握二十世紀迄今的重大社會變遷，諸如：法西斯政權的崛起、極權體制裡的平庸之惡、冷戰的意識形態對峙、全球青年的造反與叛逆、種族與性別平等的追求、全球化與新自由主義的逆襲、宗教基本教義與極右派勢力的崛起、數位利維坦與監控社會的誕生……等等。在愈趨渾沌的時代裡，我們愈需要政治哲學的洞見。
政治哲學將促進我們表達自身立場和參與國際對話的能力，善盡我們身為國際社會或世界公民社會一分子的責任。更重要的是，政治哲學素養的普遍提升，能夠讓一國之內意見相左甚至對立的公民進行理性的對話、走出對立，且能在清楚各種選項以及價值排序的前提之下，尋求真正的共識或適當的妥協。
本叢書正是在如此背景與期待下誕生，分為兩系列，第一個系列以思想家為主題。意在為讀者開啟一扇門，深入一個思想家的人生與思想歷程，見證一個心靈的偉大，見證一個時代的發展。
第二個系列則以觀念為主題。柏林曾引述德國詩人海涅的話語，指出觀念的威力足以摧毀一個文明，因而用觀念史的眼光、以觀念為軸心，考掘與爬梳政治哲學中的核心概念，考察它在跨時代背景下的發展與影響，得以讓我們掌握哲學漫長的歷史演變、內涵，分析人類共同未來的重大問題之癥結所在。

• 人類真的可以活在一個沒有政治的世界嗎？
如果不可能，那什麼才是更好的政治？
無論最終的解答是什麼，我們都需要為自己的想像力安上翅膀，而那雙翅膀就是思想的洞見。
當人們開始想像集體美好的可能，政治的哲思就開始了運作，政治哲學就不再是多餘的頭腦體操，而是一種必要。
一九七一年，在反體制的熱潮裡，約翰．藍儂吟唱出了他的〈想像〉（Imagine），要眾人認真地想像一個沒有宗教、國家、戰爭與私人財產的未來。
雖說我們可能也如藍儂唱的那樣，始終是個「夢想家」（Dreamer），但在清楚各種選項以及價值排序的前提之下，尋求真正的共識或適當的妥協，確是歷來夢想家，也是未來夢想家們鍥而不捨追求的最完美境地。
──獻給更美好的未來。

前言／一國之主是人民

生活在民主國家的人們，可能時常聞及諸如「人民是國家的主人」、「政府當依民意施政」、「國會議員應按選民的利益，立法監督行政機關」等政治口號。然而，民意是什麼？政府又該如何察知民意？所謂的民意是否等同所有選區選民的利益加總結果？又，當全國民意和特定選區選民的利益發生衝突，國會議員又該如何立法監督施政？這種種在民主國家的日常生活中，時而會被提出的疑問，其實也是人民在落實人民主權（popular sovereignty）理念時，常會遇到的現實課題。
從最廣泛的意義上來說，人民主權理念最重要的核心，就是我們時常聽到的：「人民是國家的主人」。民主國家的憲政架構、制度設計和政治運作的原則，都應在此核心理念的主導下，致力於讓人民的利益、意見與聲音，得以在政策法律的制定和施行過程中，盡可能完善地被反映出來，從而獲得國家權力的保障。換句話說，在一個由人民主權理念勾勒出來的政治生活圖像裡，國家的權力將會是按照人民的意志和人民的福祉來分配、運作。不過，若從歷史的角度來看，不只民主國家，古代的君王其實也時常宣稱，保障人民福祉是他們使用權力、治理國家的最高指導原則。
舉例來說，在《孟子》一書中有這麼一段話：「民為貴，社稷次之，君為輕。是故得乎丘民而為天子，得乎天子為諸侯，得乎諸侯為大夫。」（〈盡心〉篇）這段文字強調，身懷天命的君王在治理國家時，理所當然要透過保障人民的福祉，來獲得人民的信任。也就是說，人民的福祉和人民是否心向國家、信任君王，是一國權力運作與分配必須優先考量的最高原則。另一方面，西方中世紀時期於歐洲各地林立的諸國君王，繼承王位、受封加冕時也必須宣讀誓詞，藉以表達自身願意竭力維護人民福祉的決心。而這個宣讀誓詞的加冕儀式，也就是人民之所以服從於君王的一種彼此訂約的過程。顯而易見地，從上述提到的歷史事例或古籍文字的紀錄來看，即使一個國家的政體並非為民主憲政而設立，人民的福祉卻同樣都是統治者時常掛在口頭上的治國理念。
不過，君王口中強調的人民福祉，和人民主權理念所主張的人民福祉，其最大的不同之處在於，前者是統治者為穩固自身政權，避免人民起義反抗而提出的，後者則是以人民的意志為出發點，用以決定統治者應該如何行使國家權力，以求保障與增進人民的福祉。換句話說，在人民主權的理念底下，決定要如何透過國家權力來保障人民福祉的人，不該是君王或少數的國家權力掌控者，而應該是人民自身。只是，人民的總人口數在幅員遼闊的現代國家裡，動輒是以百萬、千萬計；如何在這千百萬民眾之間，形成一個為所有人接受、認可的「人民意志」來決定國家立法施政的方向，便是人民主權理念在實踐上需面對的首要課題。
本書無法給予讀者關於這個實踐課題的明確答案，因為身為公民，本就應該藉由和其他公民的合作，共同思索於現實政治中落實人民主權理念的方法。唯有如此，最後集眾人之力構思提出的實踐方案，才能真正符合以人民主權理念勾勒出來的政治生活圖像。不過，如果未曾認識或未曾深思人民主權理念的內涵，自然也就不易想出落實這個理念的適當方法，甚至，也可能會提出與人民主權理念相悖的政治運作方式。為此，本書將針對人民主權理念的相關思想內涵及其理論發展提供概略說明。透過這樣的介紹，筆者希望當讀者在構思要如何落實人民主權理念時，可以將本書作為一個參照的對象，思考人民主權究竟是什麼樣的理念，又為何值得我們去落實。
談到人民主權理念，不可不提的思想論著當是十八世紀法國思想家盧梭（Jean-Jacques Rousseau, 1717-1778）的名作《社會契約論》（Du Contrat Social）。在這本書裡，盧梭提出了一個「普遍意志」（the general will）概念，並以這個概念為基礎，針對人民主權理念和人類政治生活之間的關係，做了詳盡的討論與闡述。
十八世紀的法國，在歷經太陽王路易十四的統治後曾盛極一時。對外，法國和鄰近的荷蘭、神聖羅馬帝國、奧地利哈布斯堡王朝、英國、薩伏依、葡萄牙等地接連開戰；對內，路易十四極力收編各地貴族、領主的政治勢力與武裝力量，整頓中央官僚機構，逐步確立了法國的絕對王權體制。然而，路易十四以他個人的才幹與聲望確立起來的絕對王權體制，卻在連年征戰與天災侵襲之下漸趨疲軟，最終導致法國波旁王朝在路易十四辭世之後，必須面對諸多的內憂外患挑戰。而當法國人民正因王室的專斷、貪腐與無能陷於水深火熱時，盧梭便在他的《社會契約論》中提出了一套人民主權理論，宣揚人民的意志與福祉高於統治者權力的主張。於一七八九年爆發的法國大革命，其革命思想的淵源即與盧梭的人民主權理論相關，而「普遍意志」概念則是盧梭立論的關鍵。
本書接下來的各章便將以盧梭的「普遍意志」概念為中心，漸次梳理以人民意志為本的人民主權理念和現代民主政治之間的關係。但在進入「普遍意志」概念的理論陳述之前，筆者想先就兩項民主政治的現實課題進行討論，以作為進一步介紹「普遍意志」概念的準備。而這兩項課題分別是：「投票是否能讓人民充分表達自己的意見？」和「人民的意志是否不會出錯？」

當我們說，人民主權理念是關於以人民的意志來決定如何使用國家權力的政治生活時，讀者或許會聯想到「全民公投」這個特殊的政治制度設計。所謂全民公投，顧名思義即是指所有公民針對特定的議案進行投票，藉以表達人民的意見；公民投票的結果便是政府機關在制定與議案相關的政策時，必須參考的全民意向。從理論上來說，這樣的政治制度設計是為了讓人民的意見能夠傳遞出來，使政府機關在制定政策、立法時，可以有一個較為明確的全民意向作為參考依據，以妥善保障人民的利益與福祉。然而，從實踐上來說，全民公投往往會受到許多政治、社會、經濟，甚至是文化上的因素影響，以至於無法完全按照這樣的理論構想運作。
舉例來說，雖然名為全民公投，但各國在制定公投法規時，仍會規定享有投票權資格的條件。像是我國《公民投票法》就規定，享有公民投票權者須為年滿十八歲之中華民國國民，且受監護宣告?已撤銷。換句話說，在現行法規的限制下，未滿十八歲的民眾便無法參與公投，無法針對特定議案表達自己的意見。當然，世界各國都各自立有相關法規，明定人民享有公民投票權資格之條件，而這些條件的訂立，往往反映了各國不同的社會文化。如在英國，其英格蘭和威爾斯地區凡是年滿十六歲的民眾，便可至政府相關單位登記資料，並在滿十八歲時享有公民投票權。不過，在蘇格蘭地區則是只要年滿十五歲就可至政府單位登記資料，並在滿十六歲時享有投票權。換句話說，我們除了可在我國和英國的法規裡發現到，不同國家對於人民年滿幾歲可享投票權資格一事有不同的看法之外，也可從中發現，光是在英國這個國家內的不同地區，對於享有公民投票權的年齡限制就有不同的看法。而這些差異和不同，多是和各個國家或地區的社會文化密切相關。
公投除了有年齡限制外，公投的進行更時常受到社會知名人士或政治人物的意見影響，促使人民的意見和這些具有影響力的少數人意見疊合了起來。而這些特定人士的意向更可能由此影響，甚至決定公投議案的設定。像是在二○一三年，我國人民曾針對是否重新推動核四廠建案一事進行廣泛討論，而在當時，兩大政黨都想要根據自身的特定立場來設定公投提案。主張續建核四的執政黨國民黨，提出以「是否同意停建核四」為議案進行公投，而主張停建核四的在野黨民進黨，則提出以「是否同意續建核四」為議案來公投。兩黨之所以如此設計公投議案，則是因為在當時公投法的規定下，如果實際投票人數未達享有投票權的總選舉人數的一半，該項議案就會被「否決」。也就是說，若公投票數未過半，按國民黨提案的結果就會形同是「經公投表決後，多數人民不同意停建核四」，而按民進黨提案則會是「經公投後，多數人民不同意續建核四」。但實際上，只要公投票數未能過半，無論投票結果如何，該項公投表決能否代表全民的真正意見都是有待商榷。
如此看來，雖然全民公投的制度設計原意，是希望提供一個管道，讓人民可以明確地將自己的意見表達出來，但在現行法規的限制、政治勢力的介入等因素影響下，人民實際上仍難以透過公投來表達他們真正的想法。從這樣的現實處境來看，我們可以進一步反思的課題是：到底投票是否真的能讓人民充分表達自身意見？
• （一）投票就能讓人民充分表達自己的意見？
如導論提及，所謂「人民是國家的主人」這樣的政治口號，對於生活在民主國家的人們來說，應該是時有所聞。然而，在現存的民主國家裡，實際制定法律、施行政策的人多半不是人民，而是由人民選舉出來的政務官員和民意代表。換句話說，在一個民主國家之中，人民雖然是國家的主人，但實際上按照人民自身意志所做出的政治決定，其實就只是透過選票選出代表他們治理國家的人選而已。從理論上來說，這些被人民選出來代表人民實際負責治理國家的人，應該要透過各種溝通管道來了解人民的意向，才可在立法施政的時候，真正落實保障人民福祉之目的。然而，姑且不論現實生活中，有多少政務官員和民意代表願意費心費時和人民做長時間的溝通交流，即使用心聽取人民的意見，政務官員和民意代表之後也還是必須權衡、折衝各種不同的意見，並按照可行性評估結果，起草議案、排定審議討論的會議，最後在官員和專業人士的層層檢視下，送交行政或立法部門的院會審理，才可真正進入立法施政的程序。
從這個漫長的民意反映過程可看出，目前多數民主國家施行的代議民主制度，似乎難以立即有效地將人民的意見與聲音，轉化成具體的法案或政策。而在此情況下，全民公投便被認為是一種可以彌補代議民主制度之不足的方案。與選出代表來治理國家的代議民主制不同，全民公投這樣的制度設計，背後蘊含的政治觀念是所謂的直接民主，也就是前面提到的，藉由公投傳遞出全民意向，並以此意向為根據指導政府機關的立法施政。
然而，公投既然在現行的制度設計中，會因為種種因素影響，導致人民的意見難以真實地反映在投票結果上，那麼，這是否意味，其實問題不在於代議民主制度，而是投票制度本身其實不足以作為反映、表達人民意見的恰當方式？關於投票制度的侷限，在國內外其實都有人討論，並試圖提出各種可能的方案，來回應這個制度的不足。例如高雄中山大學萬毓澤教授在哈瑪星社區推動的「參與式預算」，便是藉由邀集住民針對社區內的各種公共事務進行討論、形成提案，進而建請市政府針對他們的提案進行審查，決定是否可編列預算回應住民的提案建議。這種表達人民意見的方式，便是透過讓民眾參與社區會議、決議地方社區的需求，進而提出預算提案，使得政府在決策施政時可以直接反映地方人民的心聲。
顯然，和代議民主制或全民公投相比，這種讓民眾透過審議討論，直接參與行政預算編列的方式，當然可以讓人民的意見與想法，較為充分地反映在決策施政上，而不再只是單純透過一張選票，把自己的意見轉變成為一個數字總和而已。不過，經由民眾溝通討論以形成提案的政治參與方式，雖然比起單純的投票，更能讓人民的意見被充分地表達出來，但就目前這種政治參與方式的運作狀況來說，民眾的提案最後還是得由政府審查，並由政府決定是否採用。換句話說，地方人民呈現的意志仍然不是政治決策的真正依據。那麼，為何人民的提案終究得由政府審查、由政府決定是否採用呢？