農村土地改革與工業化：重探台灣戰後四大公司民營化的前因後果

前言

國民政府在內戰失敗退守台灣之後，就立即開始推動土地改革。先是於1949年實行三七五減租，隨後在1953年實施了耕者有其田，對戰後台灣的發展有重大的影響。不同於當時大陸上中共的土地改革是無償沒收地主的土地，國府的土改則是以溫和改良為號召，因此徵收耕地時必須對農村地主給予補償。此次耕者有其田的地價補償，七成是土地實物債券，三成是四大公司的股票，即台灣水泥、台灣紙業、台灣工礦與台灣農林公司。而這四大公司是戰後國民政府來台接收的戰敗國日本工業資產中的一部分。
換言之，國民政府在1953年為了補償農村地主，將原為公有的四大公司民營化，這事件有著相當特殊的意義。將公營事業移轉民營在全球並非少見，例如在1990年代原社會主義經濟體進入轉型階段的時候，即曾大規模地進行私有化。但是在二戰後落後地區配合著農村土地改革而為之，則甚為稀有，若非獨一無二。根據當時美國土地改革專家雷正琪，他認為台灣土改以公營企業股票作為地價補償的作法，是各國土改中唯一的案例，也是成功的案例。這個作法刻意地要促使原先凍結在耕地上的資本，轉移到工業領域以推動經濟發展，明確地將土改與經濟發展相連結，因而得到他高度的認可。在當時國共鬥爭脈絡延續下，國府當然將農村土改宣揚為自身優良的政績，是反共宣傳中其優於中共的證明。此外，在冷戰環境下，這案例也被美國政府當作落後地區以非共產主義運動方式進行土地改革的典範，因此國府在美國林肯土地政策學會資助下，於1968年建立了土地改革訓練所，協助培訓後進國家相關人才。
公營事業民營化意味執政者將公營事業移轉給私部門，形式目的是促進私部門工業的發展，鼓勵私人企業的成長。這必然牽涉到政府與民間資本的關係，即政商關係的變化，而實施是否成功則涉及執行的效率與公平性，更多是關於促進經濟發展的成效。因此，對於戰後初期此一重大政策的評價，必然意味著對這些相關政治與經濟層面的討論與評估。
不過近年來，在台灣政治轉型過程中，台灣社會通行的論述（以下簡稱本土論述）對國民政府政績基本持否定的態度，尤其是戰後初期國府所進行的農村土地改革。本土論述認為當初的土改不單沒有必要，並且是國民黨外來政權強奪本地人的土地，為政治目的壓制本省菁英的歷史事件。與此相關聯，本土論述更認為四大公司的民營化是一項失敗的政策，其認為四大公司股權在移轉給地主後股票價值迅速流失，使得地主損失嚴重，不單導致地主階層的沒落，並且沒有產生引導地主進入現代工業的成效。再則，其也認為當初土改之所以得以實施，是因為國府是一個外來威權政權，本地地主政治菁英並無法抵抗。本土論述所引申出的政策意涵，顯然從地主權益出發，並不支持追求土地平均分配，以及土地增值歸公的價值與政策目標，該論述也沒有正視後進地區追求「現代化」、現代經濟發展的要求。
在現實中，今日多數後進國家中土地分配之不均仍然是一個重要的議題，如巴西至今仍有參與者超過百萬的無地農民運動在活躍著。國際學界雖對土地改革的必要與可行性仍有爭論，然多會同意這不均使得這些後進地區社會分化，更妨礙經濟發展的進程。從此角度來看，相較之下，台灣戰後初期農村土地改革的成績則甚為顯著，因台灣成功地實施了農村土地改革，農業生產持續成長，而在以農支工的政策下工業生產更是突飛猛進，使得台灣逐步從傳統農業社會成為現代化工業社會。然而，在60多年之後，重新來評價當時的土地改革卻並非易事。當年國府曾高舉追求社會平等及現代化目標來宣揚土改政績，而台灣土改的經驗，包括將公有企業股票作為地價補償的作法，也曾是其他後進國家亟欲學習甚而前來取經的典範，在今日卻遭到台灣社會本土論述的全面否定。
本書將探討此次土改引發的四大公司民營化的過程及其成效，其對地主的影響及促進經濟轉型與工業化的成效，地主階層的參與情況及政商關係的演變，並探索引申出的相關理論性問題。
（一）重探土改的研究專題：回應翻案文獻
如上述，近年來對當年土地改革持否定態度的翻案文獻較為普遍，而現實中台灣土地規劃的相關問題卻仍然甚為嚴重，全面否定當年土改並無助於我們了解這些土改所遺留的問題，因此重新檢討土改相關論述實有其必要性。為此筆者曾籌組一個研討專題，〈重探台灣戰後農村土地改革〉，刊登於《台灣社會研究季刊》（2015，第98期）。專題包括三篇論文，其中之一瞿宛文（2015）將台灣戰後土改放回到歷史脈絡中，從國共兩黨競逐中國現代化革命領導權的角度，來理解國府為何在敗守台灣後實施了溫和的土改。因中共以土地改革動員農民發動農民革命取得成功，迫使國府高層終於下決心在台進行了土改，基於其本身保守的性質與客觀環境，它採取了溫和土改的方式，而一些有利的輔助性客觀條件也有助於土改的成功。土改的成果有賴於相關政策的配合，包括融資、農推、水利與基礎建設等方面，呈現出國府在大陸失敗後經營農村戒慎恐懼的態度；其更源於工業化的快速發展，增加了對農業原料及農村剩餘人力的需求。同時土地改革強制地主經濟轉型，有助於分配之平均及現代化的推動。
就當初農村土改如何得以進行，廖彥豪、瞿宛文（2015）做了初步的政治經濟分析。該文探討了當初《實施耕者有其田條例》的立法過程，呈現了本省政治菁英代表地主階層與國府高層土改派進行博弈的歷程。當時本省政治菁英主導省縣市議會，在省府及中央也有其代表，他們高度動員進行聯盟共同對國府高層土改派施壓，而保守的國府是採取由上而下的改革，不曾動員農民參與政治過程，因此佃農並未能在政治上集結出聲。在此情勢下，主事者行政院長陳誠決議對中大地主做出顯著讓步，採行了「兼顧地主」的溫和改革。這研究反駁了當今台灣本土論述所描述的「地主弱體化」只能被動接受改革的說法，也可由此理解此次土改及其推動的現代化，對既有鄉土社會做出了相當的妥協。更重要的是，妥協是以犧牲未來都市平均地權的基礎為代價，種下日後都市土地政策失靈的種子。
此文也呈現了國府政權治理的現實情況、政治勢力競逐的動態、本省地主菁英的角色，而這些是理解戰後台灣經驗所必須掌握的面向。同時，本土論述對土改的否定，或也顯現出既有地主菁英論述對台灣民主化運動的影響，進而造成至今土地問題之不易得到解決。
本土論述在建構反對國府威權統治的說法時，也援引西方個人權利原則為支持，將今日台灣土地私有產權視為理所當然，有論者因而認為當年的土改（以及今日的土地徵收）是對此權利的一種侵害。專題的第三篇論文是何欣潔的〈由鄉莊社會到現代社會〉，該文對土地產權進行了歷史性分析，引用戴炎輝以「鄉莊社會」描述台灣開墾型農業社會的用法，指出產權其實是一種社會關係，在既有鄉莊社會中未曾清楚界定的產權關係，其實反映了當時鄉莊社會自治的面貌。日殖政府為了將台灣改造為日本資本可以進入的場域，取消大租戶，確立了小租戶對土地的產權，但他們並無全面改革社會的意圖，故並未介入租佃關係。而退守台灣的國府為了施行土地改革並推行現代化，因而介入了租佃關係，且徵收了大部分共有土地。如此由國家高度介入，將土地產權界定為排他的、以個人為權利主體的現代化所有權，推進了台灣社會現代化的進程。如前述，這個歷史性視野將問題放回「後進地區從傳統轉型為現代社會」這脈絡來理解，該文清楚顯現今日被視為理所當然的「現代個人私有產權」，其實正是當年土地改革的結果。如此則能將「現代化」理解為一漫長複雜的過程，同時凸顯出現代化的異質性，亦即在既有鄉莊社會上所銜接出的現代化必有其特殊之處，這將有助於我們了解現今農村土地及農業的現實情況。

▮以公營事業股票補償地價的政策選擇
如前述，國府戰後在台灣推動土地改革時，延續國共鬥爭的邏輯，宣揚其土地改革的模式不同於中共的暴力土改路線，中共的土地改革是無償沒收地主的土地，而台灣的土地改革則必須要補償地主。然而當時國府在台財政上極為困窘，如何尋找財源來支付地價補償則是個現實上的難題。本章第一節將討論國府在當時困難且有諸多限制的環境中，就地價補償的方式而言，所面對的可能選擇為何。第二節則將探究這選擇以公營事業股票作為地價補償作法的歷史性來由為何。雖說以公營事業股票作為地價補償是一項有積極意義的政策，然而就如雷正琪所指出，台灣土地改革選擇以公營事業股票作為地價補償是一創舉，顯示這政策實不同尋常。
（一）選擇地價補償的方式
自1927年國共分裂以來，在隨後數十年的國共鬥爭過程中，國民黨內部對於土地改革的態度並不一致，並且可說主要是被動地在回應中共的土地改革政策。是直到內戰失敗，認識到中共的軍事勝利源於其成功的土改，才促成或加強了蔣中正及陳誠等人推動土地改革的決心。因此，先是在1949年的兵荒馬亂中施行了三七五減租，隨後在遷台後的1950年代初期，在政治高層蔣中正及陳誠的堅持之下，配合著此波國民黨的改造計畫，國民黨於1951年中通過決議，決定進一步推行限田政策，但要如何進行以及地價補償的方式等議題則尚待進一步確定。
鑑於當時政治局勢已暫趨穩定，黨內有些人不贊同用強制徵收土地的方式來進行土地改革。例如國民黨傳統土改派領導人物蕭錚，即曾於1951年初向省主席吳國楨提出「間接扶植」自耕農的方案，主要是向佃農提供優惠貸款、加上政府債券來向地主購買土地，而非強制徵收土地。為此蕭錚以土地銀行董事長身分，試圖申請美援及世界銀行貸款，來支付地價補償，但未能成功。
然而，當時其他較積極的土改派人士，如農復會湯惠蓀等人，則質疑間接扶植的可行性及可能成效，其指出間接扶植要能夠成功的關鍵在於地主必須願意出售土地，然而據調查，當時地主多半不願意出售土地，如此方式的土地改革將難有成效。因此，至1951年中，各方已建立共識，定調以「直接扶植自耕農」為原則，在設定的條件下強制徵收地主的出租耕地，而難題是尋得地價補償資金的來源，當時國府在選擇上面臨諸多限制。同時，必須先做地籍總歸戶，以確定徵收土地的範圍，如此才能估算地價補償所需的金額，再配合考慮地價補償方式。
較可行的三個方案是現金、土地實物債券及公營事業股票
在戰後初期，國民政府的財政極為拮据且赤字嚴重，然而因為國府在大陸時期發生惡性通膨的慘痛經驗，同時遷台後局勢並不穩定，因此當時國府執政的基本原則是不隨意增加財政支出，要嚴防通貨膨脹以維持社會經濟的穩定。因而若主要以現金來支付地價補償，則必須尋得額外的經費來支付，不可能僅以增加通貨的方式處理，然如上述，當時並無法運用美援及美元貸款來支付，而另尋經費談何容易。再則，1952年春國府曾組派一個考察團到日本了解日本土地改革的經驗，發現日本土地改革的地價補償以現金為主，而當時通膨嚴重使得地價補償急速貶值，使得小地主生活困難，為了社會穩定，因此更確立了避免現金為主的方向。在當時的政治情勢下，國府必須籠絡本地菁英，以通貨膨脹方式犧牲地主的利益並非可行的選項。換言之，為避免增加通膨壓力影響物價，並避免地價補償迅速貶值損及地主利益，因而決定不以發放現金為主要補償方式。
而發行土地實物債券，則是以被徵收耕地的農作物收成來分年支付，以實物計值，能夠保本保息，對地主有一定保障，同時不需要以國家財政來支付，不會增加通貨壓力，因此雷正琪也認為台灣發行土地實物債券是一很好的作法。該方案不單省去了另籌財源、增加通膨風險的困擾，同時這作法等於將原依託於農村土地的資金轉化為金融性資產，也有助於土地資金從農村轉移出去，並有助金融市場的發展。不過，設計地價補償方案之時，除了要考慮地主利益外，也要設法減輕或不增加農民的負擔，亦即要讓佃農承領土地後的負擔不超過原先減租之後的負擔。因此除了實物債券之外，還需要有其他財源配合。
此外，因為國府來台接收日產時，保留了相當比例為公營事業（見本書第一章），因此，就有可能以搭發公營事業股票來作為部分地價補償，成為發行土地實物債券以外的另一選擇。此作法同樣地不會造成政府財政支出的大幅增加，可避免增加通貨。然而，代價則是國府減少了所擁有的公有資產，而公有資產除了可能帶來收益之外，也可以扮演產業政策工具的角色，同時，被出售的公營事業員工的權益必然將會受到影響，可能發生員工抗爭，有帶來社會動盪的風險。
不過，將公營事業移轉民營所牽涉的事宜，遠較發行土地債券為之複雜且困難，並有較高的風險。除了所有權的轉移必須有序合理之外，還有長期成效的問題，即其涉及企業的經營能否維續，亦即是否有適合的人願意接手，而接手的民營股東是否有能力在資本、管理、技術方面維持企業的正常運行。
然而，這作法顯然可以鼓勵民營工業。既然土地改革會限制地主投資耕地，搭發公營事業股票正是代表性地指引地主將資金從耕地轉而投向工業生產，正符合當時推動工業化的政策方向，是一項具有積極意義的政策。然而，相較於以農作物收穫量為基礎的土地實物債券，股票的價值卻是依據該事業未來的獲利情況而定，而獲利性除了會受到市場環境影響外，顯然也要視新接手的地主們的經營與組織能力而定，因其尚未發生故具有較高的不確定性，因而地主對此項補償的接受度不一。如下文將顯示，地主與本省菁英之中，現代化經驗越多、風險偏好越高者，越願意接受股票作為地價補償，反之則越難以從此中獲利。
換言之，土地實物債券價值較穩定，公營事業股票價值不確定性較高，且出售公營事業牽涉廣泛，地價補償方案中土地債券與公營事業股票的搭配比例，將會是各種因素折衝下的結果。
（二）會以公營事業股票作為地價補償政策的歷史緣由
上一節討論了當時在各種限制下，地價補償的可能選項。然而就如雷正琪所指出，台灣土地改革以公營事業股票作為地價補償的政策不同尋常。因此，本節將探討此作法的來由為何，而這必須回到當時的歷史環境來理解。
簡言之，這可歸因於幾方面的因素，一則上述的公營事業的現實存在使得此作法在客觀上具有可行性；再則，就關鍵的動力因素而言，當時國府是基於政治的考量進而推動了這項政策，即戰後本省菁英一向要求更進一步地參與日產的接收與經營，而土地改革既然要限制地主的田產，就促使本省菁英更進而加強了這方面的要求，而國府也必須予以回應；此外，在大陸時期關於土地改革的爭論已進行多年，早已有「實行土改以促進工業化」的說法，因而可以為「以公營事業民營化作為地價補償的政策」提供理論支持。更何況國府推動土改的根本原因，即是為了與中共競奪中國現代化的領導權，兩黨都以促進中國現代化工業化為目標，但卻採取不同的路徑，因而為推動現代化而進行的土地改革方案，也呈現兩種不同的選擇。
再多說明一下當時的政治背景。從國府接收台灣開始，因兩地相隔已久，尤其在二二八事件之後，安撫本地菁英一直是重要政策考量。本地菁英也從一開始就一直要求更高度地參與日產的接收，以及公營事業的人事與經營。例如，在1947年二二八事件發生之後，當時的二二八事件處理委員會向陳儀提出的「處理大綱」中，即包括「一切公營事業之主管人由本省人擔任」之要求，當時也曾出現「公營事業歸本省人經營」的說法，顯現當時民意對參與公營事業機會不足而有所不滿。二二八事件之後，國府高層也多次宣示公營事業應避免與民爭利。例如，事件之後，監察院派楊亮功等來台調查此事件，調查後其所建議的善後辦法中，除改革專賣局與貿易局的制度之外，也包括盡量將中小型工礦企業撥歸民營的建議。同樣地，陳誠在1949年接任省主席時，即認為「要想扭轉頹勢，固在爭取民心，而治台要義，則在不與民爭利。……所有輕工業與民營工業，都應該交由地方經營或民營」。
再則，陳誠在1949年剛上任為台灣省主席時即宣告將實施三七五減租，他在回憶錄中提及當開始施行減租時，曾有30餘位身為地主的省參議員來訪，他除了宣告國府土地改革遠較中共土地改革溫和外，並說道：
「現代化國家莫不注意工業，如永遠滯留在農業方面，無疑的即為落伍之國家，也就是所謂殖民地與次殖民地國家。………諸位……為地方領導者……資金不如轉用於工商業投資……更為有利。他們聽了……之後，認為在理論上雖完全可以接受，但在此時此地並無若何工業可以經營，我當即指出凡政府所有公營事業均可聽任選擇，由人民投資改為民營」。
這清楚顯示陳誠作為土地改革的主要推動者，認為在台灣土改必須兼顧地主的利益，而若要兼顧則必須要協助地主將資金轉入現代工商業，並且他在1949年剛上任台灣省主席推動減租時，即已對本地地主菁英做出了如許的承諾。換言之，土地改革會使得社會菁英無法再依耕地的地租維生，而必須將資本與自身的聰明才智投入現代工商業，如此的資源配置當然有利於現代化之推動。此外，就國府的統治考量而言，既然它不會如中共那樣動員農民來鬥爭地主，它雖扶植佃農以確保土改成果，但扶植範圍與程度有限，無法構成國府統治的主要基礎，因此它仍需要安撫本地既有的政治菁英以維持政治穩定，因此在施行土地改革之時，必須為地主指引轉型之道。
就此次推動耕者有其田而言，這「公營事業股票作為地價補償的想法」可說從1949年在陳誠與省議員關於土地改革的談話中就已奠立了基調，然而因為有大陸時期的討論作為基礎，當這構想的文獻首次出現時，其說法已相對成熟。
這以公營事業股票作為地價補償的構想，在1950年即已出現在農復會的文件中。農復會土地組組長湯惠蓀是土地改革的重要推手之一，他於1950年5月16日寫給農復會美籍委員貝克的便函中，提到說減租之後應該要進行限田，而施行限田的同時，必須為這一大筆從耕地上釋放出來的資金找出路，而引導其投入工業化將是最具生產性的作法。並且湯惠蓀具體提出以公營事業股票作為償付機制的想法，他認為這個方式有幾個優點：可以替地主資金找到出口；是地主可以接受的方案；改革公營事業；有效協助限田計畫推動；促進農工資本移轉與台灣工業化。這應顯示在當時土改的主要推動者對採取此方案的考量已經相對成熟。而此項方案最早出現在官方正式文件中，則應是1950年11月地政局局長沈時可以個人身分，給當時任行政院第一組組長徐鼐關於如何實施限田計畫的回覆了，當時在相關人員中已展開了如何進行限田的討論。此後，公股作為地價補償這選項就持續出現在相關的討論與草案中。
在現實上，雖說將公營事業民營化以安撫本省菁英的構想，從國府來接收時起即不時地出現，然而在1953年以前，除了省營工礦與農林公司曾出售過少數個別工廠之外，政府並未曾政策性較大幅度地進行公營事業民營化，這其中的緣由應可從以下四大公司民營化過程中所遇到的困難見其端倪。亦即民營化工程甚為複雜，在民營化之前，公營事業若原是行政事業單位，則必須經過改制而成為以盈利為目標的企業組織，資產需重新估值，以便進行股份化，這些都已是複雜困難的事，何況資產所估價格之高低即牽涉到利益，也會是政商博弈的場域。再則，所有權移轉時經營管理事務能否順利交接，企業能否維續經營，而在當時民營工業部門仍處於起步階段，因此這必然是具高度挑戰性的政策任務。
這民營化所涉及的行政立法事務上之複雜性，可以從下文將詳述的《公營事業轉移民營條例》之立法過程為佐證。早在1951年3月12日，當時推動限田及用公營事業股票作為地價補償的可能性都仍在研議之中，行政院財經小組即曾經決議，「為導游資流入正當投資」，建議由相關部會「擬具公營事業實行出售辦法條例」。隨後，相關部會即開始商討出售公營事業相關事宜。同時，台灣省工業會也曾於1952年1月21日向行政院提出「開放不適於公營之事業機構」之要求。
然而因為民營化涉及國家資產的界定、估價、出售範圍與如何出售等問題，也牽涉預算法與施政綱要等層面，因而討論甚為費時。因此，經濟部遲至1952年10月14日才提出了《公營事業移轉民營通則草案》，再經由財政部匯總各方意見於12月1日向行政院提出，而前後參與商討的部會包括經濟部、財政部、交通部、主計處、審計部、中央銀行、省財政廳等單位。同時，台灣臨時省議會在1952年夏天討論限田條例時，也曾對移轉民營條例提出意見（見下文3.4節的討論）。該草案隨後更名為《公營事業移轉民營條例》並送進立法院審議之後，正好配合著當時正在進行的《實施耕者有其田條例》立法過程，終於在次年1月20日兩條例同時通過而得以正式立法。
總之，本章探討了國府在1950年代初期決定推動限田政策時，對於給予地主的地價補償的可能選擇，以及選擇公營事業股票作為地價補償的現實條件與緣由。而在1952年初地籍總歸戶完成之後，初步訂定徵地範圍即所需地價補償金額後，就要開始規劃並進行發行債券與公營事業民營化的工作了，下一章將討論公營事業民營化的初步工作，包括選定出售目標，並對其資產予以估價，而這過程也必然包含國府與本地菁英間的政治博弈的部分。