新聞傳播、兩岸關係與美利堅：台灣觀點

公共服務媒介的錢、人與問責：多重模式，兼論中國傳媒改革

前言
「中國模式」不會只有一種論述，不會只有一種實踐。同理，公共服務媒介（public service media, PSM）的模式也有許多種，各自烙印其歷史條件的胎記，面對當代資本壓力，各國PSM的奮進成果，亦見差別。

有些在商業影音環境中，被迫增加私人的贊助，如美國。與此相反，另有逆流而上，將原本是PSM部分財源的廣告，從其收入剔除，為此而短缺之數，另從財政撥款與商業稅捐挹注，如法國與西班牙。有些蓄勢待發，先由民間社團醞釀鼓動，要求其政府創新組織與開徵多樣財源，鞏固、支持與擴大PSM的能見度與影響力，平衡商業勢力，方向之一是結合高教等等非營利資源與機構，如美國。另外，同樣或說可能更值得注意的是，已經有公廣機構，如英國的BBC，力能以其人之道還諸其人之身，卻又因為其市場競爭力強大，因「成功」而遭忌，政治力在意識形態作祟，以及資本遊說的壓力與召喚下，出面阻撓PSM擴充。
「不是BBC就不可能是公共電視嗎？」答案是明顯的。何況，BBC本身也歷經變化，並不靜止，BBC以外，PSM模式林立、五花八門，本文的任務就在釐清與闡述，先說同，後述異，目的在於從中演繹理論的憑藉、實踐的取徑，作為改革中國傳媒的參考。
中國各層級的廣播與電視機構，與世界各國的PSM，至少有兩個共同點。
首先，財產權都不是私人所有，1980、90年代以來的私有化浪潮，沒有席捲公廣領域，法國第一台之外，各國公廣機構不但維持公有地位，其頻道數量亦在擴張，包括香港特首在2009年9月宣布，香港電台未來數年內即將升級，收音機之外，另要自擁數個電視頻道，不再如同現制，只是責成私人商業台播放其節目。其次，不斷改革，隨技術條件的變化，公廣機構產制與採購的內容，不僅只是利用地表特高頻無線電波傳輸，而是業已利用衛星與超高頻電波，並進入了有線、電信系統與互聯網，這就使得傳統的PSM不得不與時俱進，成為公共服務「傳媒」（public service media, PSM），融合影音圖文於一爐，雖然各國PSM進入這個新階段的速度與表現，必有差異。
有共相，就有殊相。除了產權公有不變與服務範圍的不斷革新，各國PSM的內涵頗見差異。PSM在各國誕生的條件與性質，是很重要，惟後天演變，更稱關鍵。下文擇要簡述PSM出現的歷史背景後，隨即進入主體，分梳PSM的三個面向。一是財政收入的來源。二是人員構成，包括兩類人，一是經營團隊，再就是基層員工。PSM員工的多寡與組織形式，經常又是PSM財政大小的直接反映。三是PSM通過哪些機制（市場表現、受眾參與及資訊公開），以示對其真正主人，也就是本國公民與社會負責；反過來說，社會如何向PSM「問責」，如何要求PSM對公民負責。最後，依據對各國PSM的共相與殊相的析辨，本文主張，在公有產權的基礎下，承襲但又創新的財政與內容流通模式，可以是改革中國傳媒的優先選項。
誕生背景
反對公共廣電的眾多論述當中，相當常見的理由之一，就在反覆強調，該制度成為當年的世界主流，是因頻道稀有，如今技術發達，頻道過多而不再稀少，既然如此，公共體制就當退位。事實上，這個說法並沒有正視史實，若能正本清源，予以還原，就會發現，無論是歐洲或美國，電波資源稀有都不是最重要，更稱不上是政府高度管制這個新興傳媒的唯一理由。更不用說，不但早年已有經濟分析，指陳廣電的公共性與外部性，都是PSM問世的重要原因，迄今，更有精湛的專業解剖，指出在多頻道的年代，公共服務廣電制度不但並非明日黃花，反倒更見需要。
英國廣電協會（BBC）最早是私有，1922年由電器商聯合組成，1927年元旦改為公營，主要原因有三。先是民族與統治階級的「文化」考慮，擔心商業低俗，品味擾人。其次是市場經濟競爭的殘酷性，導致第一次歐戰，「社會」力量遂有反省，進而反制。最後是「經濟」因素，消費電子器材廠商無力供應制播節目的資源，公權力直接向納稅人抽取收視費，對硬體廠商無害，反倒有利於快速籌措生產廣播內容的經費。
美國的體制雖然不同，但仍保留二成電波作為非商業用途，商用波段不是如同土地按價出售，而是依據「公共信託」模式分配，申請人必須滿足「公共利益、便利或需要」的條件。同樣，電波稀有與否並非重點，1920年代國會就此辯論時，議員清楚指認，電波是公共財，電波承載的內容足以產生龐大的政治、文化……作用，10亦即廣播具有明顯的「社會效益」，不容任何人完全占有其利。
只是，信託與公益，只能在小範圍約束私有的商業電子傳媒。美國公共電視的誕生，還要等到1960年代。當時，民權運動風起雲湧，權利意識延伸進入傳媒，除了抨擊利潤歸私的傳媒，美國人成群結社，紛紛要求政府創設公視。1967年末，總統詹森（Linden Johnson）很快收割社運的果實，跳上推動公視的列車，要求國會快速通過法案。就在美國民眾尚且沉醉於公視降臨時，詹森迅速提名陸軍名人、曾任「通用動力」（General Dynamics）公司總裁的培士（Frank Pace）作為公視首任執行長。培士表示，他將研究如何利用公共電視，作為控制暴動之用：現在，一度熱情擁抱公共電視的支持者，不免納悶「這下子公視豈不要被詹森擁抱至死？」
創建公共電子傳媒的動力，出於政治，不是電波多寡的技術原因，同樣顯現在亞洲，只是更戲劇化。1979年南韓總統遇刺身亡、次年光州事件，隨即有大眾傳媒重新組合的政策，一舉將所有私人廣電國有化，殘酷的歷史際遇竟然意外地成為日後韓流的先河。2006年，反對泰國首相塔信（Thaksin Shinawatra）政府的示威活動長期盤據曼谷大街，軍方介入後，塔信外逃，軍方成立臨時政府，沒收塔信擁有的電視公司。幾經折衝，軍政府順應社會業已倡議一段時間的要求，亦即將該商營頻道轉變為公共電視。雖然不乏國會議員質疑，傳播學者、社會行動人士及媒改社團的意見亦告分歧，有人認為軍政府不可信賴而反對，但也有人主張順水推舟並無不可。正反勿論，2008年元月，亞洲最新的公共電視台誕生於激烈的社會與政治衝突聲中。
財政來源：政府撥款、執照費與廣告
如同誕生背景有別，各國公視的收入來源及其規模，亦見差異。節目產制經費從何處取得，對於傳媒內容的品質良窳、多樣程度與保守改良或激進的性格，固然不是一對一的決定或影響方式，卻不可能不生短期的牽制，也不會不對公視之長期性格與內部文化，發生長遠的約制及塑造之能。如果徹底依賴商業收入，並且必須自行承攬廣告、進入市場競爭的傳媒，即便產權國有或公有，其表現究竟與私有商業傳媒會有多少差異，恐有疑問。反之，縱使必須從事市場競爭、爭取合適的收視份額，但只要其產權公有，且收入不取廣告而是另由政府安排，全額撥款或取執照費，則其表現與「私有且營利導向」的傳媒，必有差異，甚至可以大相逕庭。