台灣的人口奇蹟

陳　序
中央研究院經濟研究所應顧應昌院士之建議，從1996年開始，發動同仁，集體從事「台灣經濟決策系列研究」。次年更取得院方支持，列為院主題研究計畫，予以經費補助。「台灣家庭計畫之回顧與檢討」即為子題之一。
經濟決策研究之目的在於訪問參與經濟發展決策之碩老，記錄與分析台灣重要經濟發展決策之擬定過程，剖析台灣經濟奇蹟之來龍去脈，以為未來經濟發展之臂助。亦期盼中研院經濟所能成為研究經濟發展決策之重鎮。
本書之特點是由台灣地區家庭計畫工作同仁執筆。孫得雄博士自1969年起即負責台灣地區家庭計畫工作，對上參與政策之設計與擬訂，對下總綰研究評價及推行業務之督導，對外則尋求資訊、支援與宣揚工作成果。李棟明先生則是從1965年開始即負責家庭計畫工作人員評價之擬定與執行，三十年如一日。本人則是在1966年至1976年間服務於家庭計畫推行委員會、中華民國家庭計畫國際訓練中心及台北市家庭計畫推廣中心。
孫得雄博士有關人口與家庭計畫之開創性研究著作等身，蜚聲國際。李棟明先生對評價工作之記錄與分析，鉅細靡遺，也是著作等身。今有幸邀請孫李兩氏共同整理相關著作，重塑三十年的軌跡，既無回顧臆測之虞，只有剴切檢討之語。書成，回顧再三，名之為「台灣的人口奇蹟──家庭計畫政策成功探源」，願以此書與公共政策學者、擬定者、執行者共享之。

陳肇男謹識於中研院經濟所

孫　序
在一地的經濟發展中，人口是一項很重要的因素；人口不但是生產者，也是消費者；它的數量、素質與分佈都和經濟發展息息相關。因此，當中央研究院經濟研究所辦理「台灣經濟決策系列研究」時，亦將人口相關的議題「家庭計畫」列入。本書主要是從人口政策之萌芽、爭論到政策之形成，再進而檢討該政策之執行與成果。在這一系列的演變中，涵蓋了許多先驅前輩的犧牲奉獻，也有後繼者捨己的努力；是一篇有血、有淚、也有歡笑的活生生歷史。
一地人口應該有多少，素質又該如何，自古以來爭論頗多。孔子在2700多年前就注意到人口多了之後要使之富裕，並要教育，以提高其素質。西方的重商學派認為人口是稅捐的負擔者，是工業勞動力及軍力的來源，故多多益善。但後來的重農學派則認為人口的增加是國富增加的結果而不是原因；如果所得不增加，則人口的增加只是堆積更多的貧民，而龐大的軍隊不但不增加國力，反而使國民疲敝。馬爾薩斯的人口論更指出人口與糧食必須保持平衡，否則必因受到積極的限制(死亡率的提高)而回歸平衡，所以主張對人口要有適當的調節。他的理論雖然因為後來的社會經濟與科學的發展而受到批評，但終極而言，地球只有那麼大，又分為一百多個國家，人口數如不加以限制，不但將人滿為患，還會影響其環境，自取滅亡之命運。
台灣在光復之初，雖然只有600萬人口，因為有三分之二以上土地是利用價值很低的山地，而當時的人口成長率又高達3%以上，嚴重影響經濟與社會發展。但是當時為了反攻大陸，必須確保兵源，控制人口成長的主張受到很多的批評與壓力。不過真理只有一個。如果大家都活得不好，那有力量反攻大陸？恐怕自己會先垮掉。而且，20年內要用的兵，都已經出生了，以後的生育調節不會影響兵源。經過前輩不屈不撓的努力，終於說服決策者，形成了人口政策，但在執行的過程中，又遇到種種困難，如觀念仍舊，經費與人力不足，組織不健全等問題，又是一個艱苦的路程。經過相關人員的努力，最後終於完成人口轉變的過程，進入人口發展的另一階段。
本書詳述台灣地區控制人口成長的艱辛過程，並呈現克服困境的歷程，或可提供以後政策形成與執行的參考。在撰寫過程中，陳肇男博士著力最多，而李棟明先生經年收集寶貴翔實資料，均甚可感！在此要特別感謝的是，人口政策的先驅者(請參閱第二章附錄：政策演變紀要表)，以及執行時期的無名英雄──家庭計畫工作人員與行政工作同仁。寫完這本書，心裡只有感謝！希望能對台灣的歷史增添一頁，提供後繼者參考。

孫得雄謹識

李　序
我國台灣地區大規模推行家庭計畫二十多年後，提前三年在1986年，將人口自然增加率(11‰)降至國家人口政策綱領所訂目標12.5‰以下，長期企盼緩和人口成長，以與國家建設目標相配合的目的總算光榮達成。接著，美國人口危機委員會相繼於1987年及1992年兩次發表「節育的世界評鑑」報告，在95個開發中國家或地區裡，將我國兩次都評列為第一名。國際人口行動委員會於1997年的「世界節育評鑑報告」，在88個開發中國家或地區中，將我國與香港、新加坡、南韓及突尼西亞都評為第一名，且得到一百滿分。一連串國際性的殊榮與肯定，使參與家庭計畫工作的每一個人，無不感到莫大的榮耀與欣慰，許多先驅前輩的竭智奉獻更令人懷念與敬佩。
倘若沒有早期奠定穩固與宏偉的基礎，播下的種子不經過辛勤的培育，那會開出美麗的花朵呢？其實，台灣早期的家庭計畫推行，阻礙重重，國家人口政策、家庭計畫法令、經費、人員以及名正言順的名義，沒有一項具備。在那禁忌年代，一不小心，有違國父遺教、削弱反攻復國兵源、違反傳統倫理與憲法旨意、違背某些宗教之教義與善良民俗、勾結帝國主義滅絕中國人口……等大帽子就戴到你的頭上。
若非洞察事理的先知先覺者，肯擔當並挺身呼籲、解套；接踵的先期參與者披荊斬棘、篳路藍縷闢出一條路徑；領導者與幹部竭盡心力，循理論—實驗—推廣—檢討改進的過程，不斷創新以獲得可行有效的工作模式；基層工作員認真推廣與服務；上下同心協力，人人懷著造福百姓的使命感；終於締造一次長期成功的「社會實驗」。所以傅立門(Freedman)博士指出：「在眾多國家之中，台灣已成為家庭計畫的成功典範，為開發中國家學習模仿的對象。」
本書之作者，孫得雄博士是長期的長官，親聆受誨獲益極多；陳肇男博士曾為同事與同行，平時請益良多；兩位都學有專精，研究著作等身，並蜚聲國際。今有幸受邀忝為撰述者之一，受寵若驚之餘，只得以親履家庭計畫演化之舟，身歷其境躬逢其盛，就平時留意蒐集、整理及發表之有關資料供參其中。回憶三十多年來參與家庭計畫，雖備嚐箇中甘苦，但長官全心全意投入，又有開闊的胸襟，接納部屬或晚輩提出的方案或建議，例如在多種避孕方法推行之下設定折算「家庭計畫單位數」制度、以「工作成績指數」代表避孕服務的工作成績，雖歷三十餘年之考驗，晚近仍在使用，即是一例。
台灣經濟發展神速，社會蛻變劇烈，人口又兼受家庭計畫推行之影響，其演變與轉型頗為迅速，所以不同時期的問題癥結、家庭計畫目標、實施策略與方法、成果之評價……等等，都得適時提出相應的因應措施以竟其功。我們就實際情況撰述本書，希望能對台灣的歷史增添一些有用的篇頁，提供後繼者、學者與關心這一片土地的人參考。惟疏漏之處在所難免，祈先進不吝匡正。

李棟明謹識於行政院衛生署國民健康局

第一章
前　言
台灣之家庭計畫在國際上一向獲有好評。1987年、1992年及1997年美國人口危機委員會(後來改為國際人口行動委員會)連續三次將台灣地區的家庭計畫推行績效評審為全世界95個開發中國家的第一名。而政府遷台以來，所有的經建計畫中，也以家庭計畫的推展最具戲劇性。它經過20年的努力才取得法令依據，曲折的過程包括有識之士的振臂高呼，以頭顱為質的慷慨陳詞，乃引發立法院裡贊成與反對兩派的激烈對壘，和輿論界的熱烈反映。再經由決策人士的堅持與巧思，最後才打破禁忌，行政院終於在1968年頒布「台灣地區家庭計畫實施辦法」。有了行政命令，政府始能挹注人力與經費，從事大規模的家庭計畫推行工作，再透過決策階層的精心規劃與基層工作人員的熱心參與，才得以交出亮麗的成績單。
適時回顧台灣之家庭計畫工作，找出它能突破禁忌的關鍵因素，檢討它能有效達成政策目的之決定因素。一則，對其他國家的家庭計畫工作提供直接的參考實例；二則，對國內其他經濟建設或社會政策的擬定與執行也可作為尋求突破困境的他山之石。
政策的回顧往往溯及數十年的發展情況，其中常遭遇階段性的困難，必需依據不同的理論，採用不同的方法，以克服不同時期的困難，達成該期預定的目標。所以整個發展史予以適當的切割分期，一則可以凸顯各個階段的特質，二則可以分別闡敘各個階段的理論依據與突破困難的方法。本章乃因之主要分成兩節：一為時期的劃分，二為各期的理論依據。最後一節則是結語。
第一節　時期的劃分
Campbell (1992)曾利用政策理念與政策能量兩個概念來分類政策決策模式。如果政策理念與能量的衡量採強弱兩種分法，則政策決策模式可分成四種。兩者皆強之決策模式稱為「政治性模式」；兩者皆弱之決策模式為「沿襲性模式」；理念強而能量弱則為「構思性模式」；理念弱而能量強是為「強勢性模式」(見圖1.1)。
依據Campbell所提出的分類方法，台灣之家庭計畫工作可以分成兩期。從1949年到1969年政策理念正在激辯形成中，法令也付之闕如，政府因此無法投入人力與預算，所以政策理念與能量都很弱。這個時期可以歸類為「沿襲性模式」。1968年政府頒佈「台灣地區家庭計畫實施辦法」。有了這項行政命令，政府得以投入預算、招募人員，強力的展開台灣之家庭計畫工作，預期使台灣的人口自然增加率到1989年時降為12.5‰。質言之，從1969年到1990年間，台灣之家庭計畫工作的政策理念與能量都很強，可以歸類為Campbell所界定的「政治性模式」。
Campbell的分類模式是一種靜態的分類法。並未考量導致政策動態變化的因素。以台灣之家庭計畫而言，有兩個動態問題是有意義的政策回顧所必需探究的。第一，台灣之家庭計畫為何能從「沿襲性模式」進入「政策性模式」？第二，在「政治性模式」中是否仍有政策轉折，最後得以完成政策目標？本書嘗試以「決策、推行、與成果之互動」作為政策動態變化的推動因素，也就是以「決策、推行、與成果之互動」作為台灣家庭計畫演變之探討主軸。而三期之中，「決策、推行、與成果之互動」各有不同之衡量或展現方式。將在第二節中再作詳述。
一般而言，政府的一項政策，從形成到成功的執行，中間常遭遇相當多的曲折。政策的形成，通常是由有識之士的倡導，提出充分的資料，顯示此項政策是當時社會迫切需要的作為，才能說服決策者，然後形成政策。大家比較有共識的政策，政策形成過程比較短；但是有違當時主流思想的政策，不但所費時間較長，先驅者所作的努力亦比較辛苦。台灣之家庭計畫在早期是被視為一種禁忌，所以它透過多次「決策、推行與成果之互動」的動態修正過程，才得以突破禁忌，促成政令的頒佈，所以「沿襲性決策模式」時期取名為「從禁忌到政策頒布：1949-1969年」，作為政策回顧的第一期。本書中則安排在第二章討論。
政策形成之後，接踵而來的問題是如何有效執行。一般來說，都要先創立適當的執行機構，籌措比較充裕的預算與人力來執行。其次，執行的機制也相當重要。當務之急是訂定政策目標再將政策目標轉換為可行的計畫，包括分期的具體目標、執行方法、人員的培訓、執行的行政體制、預算的籌措與運用方式，以及執行過程與結果的評價。一項政策，朝令夕改固然不可取，但一成不變也很難達成預定目標。所以在政策執行過程中，很重要的是要有研究考核的機制。時代不斷在進步，社會的需要也一直在改變，既定的政策是否能滿足時代的需要，應繼續作深入的研究分析；而執行的過程有無改進的餘地？或執行過程中所遭遇的問題如何解決？以及執行的成效如何？都必須隨時檢討改進。有時研究考核的結果會顯示必須對既有的政策作適度的修改。換言之，決策、推行與成果三者的互動會顯現政策轉折的必要性，而使得政策更能符合時代的需要，才能達成政策的預定目標。
以台灣之家庭計畫而言，前期的論戰確立了家庭計畫的政策理念。其具體目標係藉由家庭計畫的推行，來緩和人口的成長，進而促進經濟的發展。透過縝密的工作規劃，加上周密的工作評價體系與嚴謹的調查研究，得以督促大批有熱忱、高效率的第一線工作人員戮力從公。家庭計畫工作乃得以從草創邁入盛期，交出亮麗的成績。到了1976年亮麗的工作成績，在科學化的評價與研究的檢視下，悚然發現工作策略有大幅調適的需要。最初十餘年，工作人員被賦以著重高生育年齡群的教育與避孕服務工作，宣導口號也是針對高生育年齡群推出重點訴求。對生育率的影響則是高齡婦女的生育率快速下降，而年輕有偶婦女的生育率反而快速上升。為求生育率的進一步下降，另一個10年的工作重點轉為加強年輕婦女的教育與避孕方法的採用，最後才達成政策目標。
換言之，台灣之家庭計畫工作透過「決策、推行、與成果之互動」的動態檢驗，到了1976年產生轉折，本書乃將1964年至1976年列為第二期，本書中安排為第三章，名之為「從草創到推行盛期：1964-1976年」。1976年至1990年則列為第三期，本書中安排為第四章，名為「從節育到優生保健：1976-1990年」。台灣之家庭計畫終於在1990年完成它的階段性使命。1991年以後轉而進入了「新家庭計畫推行期」，服務的重點對象改為特殊群體。
質言之，本書對台灣家庭計畫工作之回顧依政策理念、政策能量及「決策、推行、與成果之互動」三個概念分下列三期進行：
從禁忌到政策頒布：1949至1969年
從草創到推行盛期：1964至1976年
從節育到優生保健：1976至1990年
這三期的推演也可視為一個政策的生命週期變化。從艱苦出生，到成長茁壯，再因目的完成而淡出。本書嘗試以政策理念、政策能量，與「決策、推行與成果之互動」三個概念來區分時期。操作上，前二個概念略分為強與弱兩種。第三個動態概念則以有無決策轉折為衡量方法。本書第五章政策經驗與檢討，將對政策的生命週期理念再提出檢討。
第二節　各期的理論依據
科學化是台灣之家庭計畫工作成功的最關鍵因素，而科學化是指「決策、推行、與成果之互動」都有理論的依據，並應用科學方法來運作。前述三期中，第一期與二、三期的情境迥然不同，所依據的理論因此有很大的差異。二、三期的理論依據雖然相似，但在運用執行上仍需別出心裁，所以各期中「決策、推行、與成果之互動」各有不同的探討層面。另外，三個時期裡各有諸多創意，值得其他政策擬定者玩味與借鏡。
第一期的理論依據是馬爾薩斯的人口論，認為快速的人口成長會扼殺經濟發展，這種論點在當時傳統大家庭、反攻大陸需要眾多兵員，以及國父遺教(列強人口增加快，中國人口幾乎不增加，有被侵略而亡國的可能，故提倡增加人口以抵抗帝國主義之侵略)等觀念的支持者眼中是一種禁忌。要突破這種禁忌，有識之士乃提出不同的說法，作小規模的推行，並對成果加以檢視，也據之修正決策，提出新的說法，再試行並檢討。經過幾次的轉折，才使得馬爾薩斯的人口論逐漸為社會大眾與政府所接受並制定與頒布法令。有了法令依據才能挹注經費與人力。政策的理念與能量得以同時轉強，而步入另一個階段。
本書將第一期裡每一次的轉折視為一個子期，每一個子期都對「決策、推行、與成果之互動」予以檢討。針對本期處於禁忌狀態的特性，將「推行」的檢討特別細分為三，包括(1)推動形成政策之關鍵人物，(2)當時所遭遇之困難，及(3)如何逐一克服問題。將「決策、推行、與成果之互動」的動態概念擴充為五個面向來回顧這一期間的家庭計畫工作。詳細的子期規劃與檢討面向，將在第二章「從禁忌到政策頒布：1949-1969年」的前言再作說明。
進入政治性模式後，馬爾薩斯的人口論明確成為政策引導，並投入大量的人力與經費以求達成人口零成長的預定政策目標。所以在原先「決策、推行與成果之互動」的概念中，再加入推行機構之籌謀的探討。換言之，第二期或本書第三章「從草創到推行盛期：1964-1976年」可分四節說明，即(1)政策目標之擬定，(2)推行機構之籌謀，(3)實施方案之規劃，及(4)實施成果之評價。而第三期之回顧則成為本書之第四章「從節育到優生保健：1976-1990年」。本章重點比較強調政策的轉折，所以前述四節更名為(1)政策目標之修訂，(2)推行機構之變革，(3)實施方案之修正，及(4)成果評價之調整。
第二、三期家庭計畫工作能取得亮麗的工作成績單，科學化的推行方式與成果評量居功甚偉。科學化的推行方式是將避孕方法視為新事物，依據新事物擴散(innovation diffusion) 理論(Rogers, 1971)，進行一系列的推行方式實驗研究，以實驗結果指引實際的工作方式，就是本書所說的科學化的推行方式。在眾多的實驗中以「台中實驗」(Freedman & Takeshita, 1969) 最為有名，影響也最深遠。該實驗結果所建議的工作方式，如依據戶籍登記所取得之30歲以上且育有二個以上子女的已婚婦女名單，進行跳鄰式的家戶訪視工作，是早期家庭計畫工作能迅速成長的重要因素之一。台中實驗以及其他實驗，在第二章有進一步的說明。
科學化的成果評價除了生育率的變化和透過介紹單取得避孕方法接受者特性兩種評價方式外，依據行為改變理論「知識、態度、與實行」所長期進行的一系列調查研究(KAP studies)，對決策方向的改變，提供深入且寶貴的訊息。KAP(Knowledge, Attitude, Practice) 的基本理念認為透過教育所提供的知識可以改變個人的態度，而態度的改變則會促進避孕方法的接受和實行。本書第三、四章對KAP調查研究的結果和運用有相當多篇幅的介紹。
第三節　結　語
台灣地區的家庭計畫工作達成它的階段性使命後，於1991年轉而進入了「新家庭計畫推行期」，服務的重點對象改為特殊群體。以Campbell的模型而言，台灣地區的家庭計畫已轉成另一個政策理念。由於前一個政策的成功，所以新政策的理念強而明晰，政治能量也依然強勁，也就是說新的政策也是處於Campbell的政治性模式。
本書係中央研究院經濟研究所「台灣經濟決策系列研究」計畫中「人口及人力資源」之子計畫的研究成果。該系列計畫係應顧應昌院士之建議，及時訪問參與經濟發展決策之碩老，記錄與分析台灣重要經濟發展決策之擬定過程，剖析台灣經濟奇蹟之來龍去脈，以為未來經濟發展之臂助，亦期盼中央研究院經濟研究所能成為研究經濟發展決策之重鎮。
本書係集合三位長期參與家庭計畫工作同仁，共同執筆，翔實記載與分析1991年以前台灣地區家庭計畫工作，期能對其他政策之形成與執行供作他山之石。對台灣地區家庭計畫工作之回顧與檢討所取得之經驗則在第五章「政策經驗與檢討」裡，從八方面作提綱挈領式的摘述，包括：(1)如何突破禁忌，導致政策的形成與頒布，(2)大規模推行計畫的成功要因，(3)降低生育率的相關學理檢討，(4)評價及研究工作與工作推行策略之互動，(5)成功的人口政策對社經的衝擊，(6)推行家庭計畫之利弊得失，(7)政策的生命週期，及(8)新家庭計畫。而對個別經驗之執行細節特別關注者，則可回溯前面之相關章節。