台灣的不成功轉型：民主化與經濟發展

序言（節錄）

在現今台灣通行的說法中，民主轉型被認為是台灣社會一項巨大的成就，然而民主轉型對於台灣的經濟發展有什麼樣的影響？照常理說，這應該是個大家都關心的問題，並且應該可以由此引發出諸多的研究，然而事實卻並非如此，相關的研究其實很少。因覺得檢視自身的發展經驗甚為重要，並且這民主轉型的經驗應對於台灣之外地區也有可借鏡之處，同時這面向與筆者一向關注的台灣經濟發展密切相關，故多年前筆者曾為此寫就一篇文章〈民主化與經濟發展：台灣發展型國家的不成功轉型〉（刊於《台灣社會研究季刊》，2011年9月）。原是希望在本地也能引發進一步的討論與研究，然而雖然文章刊出後據說在網路上有些未必正面的評論，但是卻沒有得到正式的回應。 筆者於2017年初出版了一本寫了十多年的專書，《台灣戰後經濟發展的源起：後進發展的為何與如何》。這本書涵蓋範圍廣泛，不過著重於探討戰後初期，並未涉及台灣1970年代以後的發展。因而出版後即有讀者詢問「那之後如何了？」不過因為相關研究不足，筆者覺得自身缺乏足夠條件進行這關於「之後」的研究，但也當然期望這方面的研究能夠有所開展。 時至今日，相關的研究仍然甚少，然而台灣經濟發展明顯陷入困局，與此相關連，政治更是早已陷入黨派對立、內耗嚴重、社會分化的局勢，兩岸關係也進入高危險階段。在激烈的政治選戰話語中，對於經濟發展的討論多停留在口號式的交詰，即使是對很基本的問題，如經濟是否深陷困局，困局的原因及因應的對策為何，都很難有具生產性的討論。 在此情況下，聯經出版公司發行人林載爵鼓勵筆者以原先的文章為基礎，將其擴大及更新成為一本小書，來檢討台灣民主轉型對經濟發展影響，為近年來台灣的不成功轉型做一紀錄，更是為了促進社會的自我反思，以及對此重要議題的討論。筆者也覺得這是一件值得做的事情，因而著手增補修訂。 此次改寫後內容篇幅增為三倍，前面新增部分為讀者整理1990年以前的發展，最後新增第五章以比較台灣與南韓的轉型經驗，此外除了全面更新資料之外，更是整理了近年來台灣經濟困局的各個層面，包括投資不振、資金過剩、升級滯後、薪資停滯，以及兩岸政治經濟的難局等，這困境主要源於發展策略錯誤及政策缺失，而這些政策失誤則與民主轉型密切相關，換言之，台灣的民主轉型並未能成功地維續台灣經濟的發展。

結語（節錄）

台灣及其他東亞國家依靠發展型國家模式而在戰後成功地發展了經濟。1990年代以來民主化帶來的影響，是否導致台灣發展型國家模式的解體？本書主題即是探討此重要議題。為了理解政治與經濟轉型的背景，本書先對台灣戰後發展型國家的形成與動力做一敘述，指陳國民黨政府在台灣推動經濟發展的政治意志，源自中國百多年來面對西方與日本挑戰，為了救亡圖存而形構成的現代中華民族主義。發展型國家的政策模式主要包括執政者對經濟發展的堅定支持，經建官僚體系有能力且具自主性，以整體發展為目標，發展的優先性得在政策協調上顯現。而這些部分在1990年代以來則都受到民主化過程的衝擊。 從1980年代開始，台灣政治與經濟方面的轉型幾乎同時進行。關於民主化對於經濟政策轉型的影響，本書分幾方面闡述：一是就擴大政策目標以包容經濟發展以外之考量因素而言，民主運動雖成功呈現了社會對其他目標的追求與期望，但民主轉型中社會議題之爭議趨向黨派化，社會對如何修正發展優先政策不易形成共識，政策協調不易達成。二是就政策是否持續以追求整體經濟發展為目標而言，台灣政治競爭模式日趨分化及黨派化，且國家認同分化，伴隨著全球化的影響，經濟政策趨向短期化、口號化，且常以爭取選票的民粹邏輯為主要考量。三是討論主導性經濟理念的變化，因民主運動全盤否定以往國民黨政府政績，並進而否定發展型國家發展為先的理念，使得新自由主義成為主導性理念；但自由放任的原則無助於建立新的規範，對全球化帶來的擴大貧富差距的影響缺乏對策。 在此結語處將著重總結第四個方面，即台灣經濟定位與未來願景之闕如的問題。民主轉型中形成的主導性論述，強調台灣新國族的打造，但在現實上無法為台灣經濟界定出一個獨立於中國大陸的位置，也使得台灣經濟願景難以形成，遑論落實。民族主義要能夠有效力，是要能成功的將抵禦外侮作為建立民族經濟的動力。台灣的台獨論述先是將同在台灣的國民黨與外省籍者視為敵人，其後將尚未涉足台灣的中國大陸視為敵人。如此的界定或許幫助了台灣民主化的進程，但無法由此為基礎，來規劃出推動台灣整體經濟發展的政策與目標，無法提出有具體內容的經濟目標，遑論具前瞻性的未來願景。 若與戰後初期情況做比較，當時菁英是以「在台灣發展現代化民族工業」為經濟目標，來達成其「救（中國之）亡圖（中國之）存」的政治目標。對照之下，兩者的差異顯著，即戰後初期執政菁英的民族主義動力，是來自數代中國人對西方實質侵略的回應，及真實歷史經驗的累積，其經濟目標也非常具體並具有前瞻性。當時成功推動發展的模式，雖被稱之為「發展型國家」，但其實動力來自於救亡圖存，而不是發展主義，因而具有整體提升的共識與理想。但目前台灣主導性本土論述則在兩方面都闕如，顯示出目前主導性論述的難題，這可說是民主轉型帶給台灣經濟發展的最大難題。 若將南韓民主轉型的經驗與台灣比較，則更可為本書上述說法提出佐證。即南韓民主化過程遠較台灣激烈，政治鬥爭至今猶熾，然而爭執多涉及實質政策差異，並且各派在國家認同上並無不同，因此歷任總統皆持續施行前後一貫的產業政策，雖可能各自有其重點，但有志一同推動經濟發展。因此之故，兩地政治轉型從1990年代以來，南韓在產業升級、經濟成長方面的成績，清楚優於台灣，並且具有較為前瞻性的願景。同時因為南韓社會左翼較能發揮制衡的作用，故能帶來反省與再生的力量追求社會進步。這再次顯示落後地區追求現代經濟發展，一來是生存必須，再則可以是團結整體、共同提升的現代化計畫。雖然南韓與台灣一樣，發展至今，經濟發展模式必須全面升級並包容各方面的考量，同時這各種不同目標之間的協調，在南韓也甚為困難，然而，一致的國家認同以及與其相伴隨的追求國家經濟發展的共識，以及左右力量的制衡，顯然有助於社會在各不同目標間達成折衝，進而整體可以繼續往前走。在台灣，則因認同的分裂而缺乏發展共識，故難以進行協調繼續往前。 總之，台灣過去發展型國家模式必須轉型，但從1990年代以來至今轉型並不成功，台灣現在的經濟可說是在高度透支以往奠立的基礎。因此我們現在需要的是一種「超越」而非「否定」以往傳統經濟發展的發展觀，並且需要尋回失去的左眼，如此社會才能平衡的發展，並將社會各種訴求包含在一個有現實意義而又具有前瞻性的經濟願景之中。更重要的是，兩岸關係已經成為最迫切、最關鍵的挑戰，若無法直接面對這現實，並尋求兩岸和解與因應之道，是無法提出具可實踐性的發展計畫與願景的。

發展型國家轉型的比較：
台灣與南韓

二戰之後南韓與台灣經濟發展的途徑最為接近，兩地也一直互相比較與競爭。而至今為止，就人均所得增進的程度而言，兩地的發展成績仍可說是戰後後進地區之最。同時，兩者也被認為是後進發展型國家的代表性典範，而兩者也都差不多同時從1980年代開始了民主化的階段，都經歷了曲折複雜的政治轉型的歷程。至今，如何評價兩者發展型國家轉型的成果？如前述，就此方面而言，台灣的轉型稱不上成功，而下文將呈現，南韓發展型國家的轉型是比較成功的，在各種轉折過程中，南韓較能維持政策的發展取向，使得產業升級成效較為優異。
第一章的表1.2呈現了台韓等東亞四小龍從六十年代以來的年均GDP成長率，可觀察到四地在1961至1990年這三十年內，處於工業化初期的高速成長期，而在1990年代以來四地的經濟成長都開始趨緩，尤其是在1998年亞洲金融危機之後。而中國大陸則是從改革開放後至今仍處於較初步的高速成長期。如前述，就經濟成長率做比較的話四地差異雖然有限，但是，1990年代以來，新加坡的表現在各個時期中都居於領先地位，而南韓次之，台灣在各時期則幾乎皆居於四小龍的末位。同時，更關鍵的是台灣經濟比較缺乏動能，投資比例較低，且不像新加坡與南韓皆能維持發展取向，持續性地施行具有前瞻性的產業政策。因為新加坡有其城市國家的特殊性，在此將聚焦於條件相當的台灣與南韓進行比較。
㈠戰後初期台韓發展模式的比較
一般而言，戰後初期台灣與南韓推動發展的模式高度相似，差異主要呈現在產業結構上的不同，即產業政策中是由何種企業擔任主角的差異。南韓最終採取了政府支持財閥的發展策略，而國府則是採取較為平衡的三管齊下的做法，即國營企業—民營大企業—中小企業各有角色。而這策略上的不同部分源於戰後初期兩地相關條件上有著相當的差異。
如前述，戰後初期國府具有高度的危機意識，這危機感一方面帶來了嚴酷的政治鎮壓，另一方面則使得國府高度關注分配的問題。國府因而採取各種措施，促使發展成果能夠較平均地分布，使得所得分配較為平均（見附錄中的附表3）。例如國府在農村的土地改革大幅提高了自耕農的比例，日後也利用各種措施提高農戶的非農所得，壓低城鄉所得水準的差距；公部門的薪資結構相對扁平，上下差距不大；雖壓抑勞工運動，但容許甚至適時推動實質工資持續成長；扶植中小企業及勞力密集產業等。若拿台灣農家平均每戶可支配所得與非農家的數值相比較，其比例從1960年代至今，都在七八成左右，是極少數能夠將城鄉差距維持在較低水準的後進經濟體。這當然是依靠非農業所得的成長，從1969年起，台灣農家每戶所得中，來自非農所得的比例，就開始超過農業所得了。此處無法詳細討論這些措施，不過因為中小企業的角色較受矚目，以下將就此稍做探討。
在戰後初期，南韓李承晚政府很快就將接收的日產幾乎全面私有化，以當時條件而言也必然多是低價出售，這些企業就成為戰後財閥體制的基礎。在1960年代，朴正熙靠軍事政變上台後，開始積極推動經濟發展時，財閥已有相當規模，因而促使他採取了和財閥緊密結合的政策路徑。尤其是他在1970年代大手筆推動重化工業時，將發展不同產業的重任分別交給不同的財閥，並承諾政府將給予長期的支持。當財閥不斷擴大勢力範圍時，中小企業的空間必然受到擠壓。
南韓戰後的民主運動承繼了殖民時代的反抗運動，並未像台灣那樣被國共內戰與冷戰完全切斷，並且一直在延續進行。爭取民主的力量來自學生、勞工與教會，這三方面的反對力量都有其來自過去歷史的傳承。當時他們的中小企業力量薄弱，而大企業與政府緊密結合。
在台灣戰後初期，如前述，國府因各種因素而普遍採取平均主義。它將最重要的日產工業在接收後維持國有化，而未將其大規模私有化，這一方面是為了維續統治的基礎，也是延續大陸民國時期國營的傳統；另一方面也與其扶植私有企業的方針相符，即國府在台灣自始即扶植私有企業，但扶植的同時也要確保沒有企業會大到造成統治上的威脅。因此國府在分配利益時，多試圖平均分配給各方勢力，使得私營大企業各自不會獨大，這樣的布局也給中小企業留下了較多的空間。同時，國營企業並未持續擴張，未擠壓私部門的空間。因此，戰後台灣的產業組織形成如下結構，即國營企業—私營大企業—中小企業，各有空間。中小企業的成長必須放在這背景來理解。同時，這樣的布局也有助於台灣戰後所得分配能夠較為平均。
當經濟發展起來之後，社會比較有條件挑戰威權統治，要求分享權力，會有民主運動產生是各國普遍的現象，差別在於主導力量為何的問題。在幾乎所有市場經濟國家中，大企業都會比較保守並會和政府關係較為密切，大企業也必然是政治力量拉攏的對象，政商勢力進而形成聯盟是普遍現象。相對於大企業，為數眾多而規模較小的中小企業必然和政府距離比較遠。
蓬勃的中小企業讓台灣製造業得以形成綿密的生產網絡，幫助撐起台灣的出口產業，然而，中小企業在各階段的產業升級中所扮演的角色卻是有限的。在台灣1960年代開啟的第一波出口導向成長中，中小企業出口各色各樣勞力密集產品，是出口的第一線廠商，而與此配合的產業升級，則是由他們的上游、較大型的中間原料生產者擔任。到了台灣進入高科技產業時，較大型的科技廠商成為第一線出口廠商，與外商及工研院合作移轉技術，而中小企業雖然仍然數目眾多，但轉而退居幕後，多數成為一般性零組件的供應者，並未能與大廠商合作開發技術、參與產業升級，同時其附加價值率遠低於大型廠商。
相較之下，財閥在南韓經濟則一直扮演重要的角色，占GDP的比例遠高於台灣，而中小企業的發展空間則一直受到很大擠壓。雖說財閥之中有些如三星電子與現代汽車等，已經成功達成所被賦予的發展產業的任務，加入到世界一流企業的行列，但其高風險的財務槓桿操作，使得南韓不止一次陷入金融危機，同時財閥超比例的政治與社會影響力，也帶來負面的作用。不過，如下一節將指出，在東亞金融危機之後，由金大中領導的危機處理的政策，執意糾正過去偏重扶植財閥的做法，也推出了扶植中小企業進入新興產業的政策。
財閥的角色也牽涉到台韓在產業政策上另一顯著不同之處，就是國家冠軍隊（national champion）政策之有無，即政府是否扶植民族企業成為國際知名品牌。從朴正熙時代開始，南韓在扶植財閥的同時，也給予他們建立國際品牌的任務，而這牽涉長期的投入，也帶來較高的波動與風險，當然若成功也可能有較高的回報。國府則在扶植私人資本之時，強調雨露均沾的平均式分配，同時危機意識使得他們注重經濟穩定。再則，國府具有偏安心態，台灣被當作一模範省來建設，而不完全承擔為中華民族建立國際地位的責任，因此從未推動國家冠軍隊的政策。這也應是台灣工業化的成果，除了台積電之外，主要是以擔任全球製造（尤其是高科技業的）代工者的方式呈現的原因吧。
若與南韓情況做比較，國民政府以中央政府規模來到台灣一省，它管控社會的能力有累積，經驗也甚為豐富，對於社會力量的掌控程度高，學生、勞工、教會等方面，都在他監督控制之下。尤其是早期將台灣左翼的反抗者消滅殆盡，使得這社會失去了左眼，失去了這重要的反抗反省的力量。同時，國民黨也在高度危機意識下，採平均主義式的發展模式，拉近城鄉、大小企業、與薪資水平間的差距。在這背景下，才能理解為何台灣民主運動，會因而較少從社會或階級議題著手動員，因而較缺乏進步內涵，而走了省籍族群路線的民主化捷徑，這也轉過來深刻影響了經濟政策轉型的路徑。