臺海最危險的地方

序

在進入中央研究院歐美所之前，個人碩士、博士論文在1980年代先後出版為專書。自進入中央研究院工作後，除出版短篇論文、編輯專書之外，沒有個人專著，一直到本書的出版。碩士論文研究八二三砲戰，博士論文探討臺灣安全的問題，範圍均集中在美中臺關係。個人從1990年代初期開始涉獵南海議題，之後是東海釣魚臺的問題。這本專書以美中臺關係角度，分析中國國家主席習近平上臺之後，美國總統歐巴馬（Barack Obama）、川普（Donald Trump）與拜登（Joe Biden），在東海、南海問題上，與中國習近平的角力與較勁。2020年起，中國戰機不斷進入臺灣本島與東沙島之間的西南防空識別區，臺海安全成為全球媒體的焦點，也開啟臺灣安全國際化的年代。
本書的論點是東海有日本與美國的《安保條約》以及專守防衛的沖繩基地，因此，中國對臺灣安全的威脅，難以避開美日的阻擾。南海則沒有一個類似扮演沖繩角色的美軍基地，也少了有嚇阻能力並可協助美國的日本。美國與菲律賓雖有共同防禦條約，但一直到川普政府國務卿龐培歐（Mike Pompeo）才首度明確將菲律賓在南海控制島礁受到攻擊時，納入共同防禦條約的保護範圍。一直到2020年7月，龐培歐也首度明確公開美國政府的立場，認定中國在南海九段線的主張不具有任何正當性，也不符合《聯合國海洋法公約》。這兩項政策的宣示，仍為拜登政府所延續。然而，美國一直忽略南海東北方的東沙島及其附近海空域的重要性。
若說臺灣海峽安全的當面，在過去是由基隆、馬祖與高雄與金門四點連線所構築，臺灣要守住的前線就在臺灣海峽內的澎湖與金馬外島。但是，隨著中國軍事力量的快速崛起，更勇於改變現狀，臺海威脅的前線來自臺灣的西南海空域、巴士海峽及由此向東延伸的菲律賓海，而一切將由位於臺灣海峽與巴士海峽交界匯集的東沙島開始。在這裡也是中國跨越第一島鏈，對美國、日本施以「反介入與區域拒止」（Anti-Access and Area Denial）戰略的發源地。2022年8月，中國將巴士海峽劃入實彈軍演區。2023年4月，美國在菲律賓呂宋島北邊新增三個基地，美菲更在巴士海峽之內，距離蘭嶼不到百里的巴丹島（Batan Island）舉行軍演，顯示逐漸重視臺灣南方的海空域安全。
個人自1988年起在中央研究院擔任研究工作，接觸最多的是書籍、期刊、報紙等，在少有外人打擾之下，有時一天講話的機會都省了下來，閉門造車、筆耕勤讀是最好的寫照。個人一直很感謝有這一份適合自己個性的工作，有時必須耐得住寂寞，當穿過漆黑的走廊，知道自己是最晚離開的人，難免有些驕傲，而當迎向朝陽，知道自己最早到所，就感謝可以不受打擾地盡情研究。
個人在擔任研究員期間，先後借調到國家安全會議、政大國際關係研究中心、大陸委員會、國防安全研究院，擔任行政服務的工作。本書的推薦人，都是曾經栽培、指導過個人的前輩與先進。他們同意在沒有讀完全書的情況下，只根據一些大綱章節，願意為這本書推薦，除了信任之外，更有愛護之意。
個人最感謝家人的陪伴與鼓勵，及全家一起成長的時光。他們一直是我的助力，也是堅強力量的來源。本書得以完成，要特別感謝國科會補助個人型專題研究計畫，無論是政大國際關係中心、中央研究院亞太區域研究專題中心、國策研究院，均讓個人有許多機會，經由資料蒐集、國際對話會議的參與，在學術與政策之間取得平衡。本書部分內容改寫自出版於2016 年《東吳政治學報》、2022年《國防雜誌》的兩篇論文。論文審查過程難免遇到一些挫折與質疑，但感謝評審者的意見，使個人有進步的空間。
最後，要感謝聯經出版公司發行人林載爵先生、總編輯涂豐恩先生、特約編輯謝達文先生，尤其是總編輯在看過初稿，就同意出版此一專書。我們素未謀面，全憑電子郵件使出書成為可能，最終順利出版。感謝歐美所助理吳智偉、王宥朋先生，不辭勞苦協助蒐集資料及處理行政工作。本書內文若有任何疏漏，責任全在筆者。

歐巴馬自認為「美國首位太平洋總統」（America’s first Pacific president）不僅與他出生於夏威夷有關，他在2011年11月出訪澳洲、印尼時宣示，將美國在亞太的駐留與任務，當作美國國家安全團隊的首要工作，創造美國人民就業機會則是他的最優先目標，而刪減國防預算不會犧牲亞太國家的利益。1美國開始大量使用「轉向亞太」（Pivot to Asia and the Pacific）這個戰略名詞，之後調整名稱為「亞太再平衡」（Rebalance to Asia and the Pacific）。歐巴馬總統旋即面對到2012年發生在南海黃岩島、東海釣魚臺的關鍵轉折，他的因應沒有讓亞太的海洋更為平靜，而是助長習近平更進一步在南海「填海造陸」、東海劃設「防空識別區」，改變了南海、東海數十年來的現狀。
美國的盟友日本、臺灣、菲律賓是東海或南海島礁主權聲索方，在中國尚未崛起、北京注意力不在爭議島礁時，零星偶發的緊張，美國政府不會介入。隨著中國崛起、走向海洋、島礁爭議成為美國與中國國力競爭的一環。對美國與中國而言，南海、東海同是海洋，卻有不同的戰略格局，中國在南海面對的主要美國的嚇阻力量，而菲律賓、越南、馬來西亞、汶萊各國雖然是聲索國，但這些國家各自，乃至東協（The Association of Southeast Asian Nations，ASEAN）整體，都無法有效反制中國的作為。中國在東海釣魚臺遭遇的是有實際管轄權的日本及其海空實力，加上日本背後的美國政府。
一直到歐巴馬政府為止，美國對中國的政策極少會考慮到南海議題。美中之間原先就已經有一些潛在的衝突，包含戰略安全（軍事現代化、核武不擴散、國防軍事交流）、政治外交（北韓、伊朗、人權、臺灣）、 經貿（人民幣升值、逆差、智慧財產權、中國產品安全、能源與氣候變遷等），而隨著歐巴馬政府宣示重返亞太、美國軍艦在南海航行受到干擾、中國公務船艦護航漁船在爭端海域捕撈等，南海安全一再出現挑戰，更形成兩國另一項潛在衝突的來源。
歐巴馬可能是最後一位樂見習近平主政下的中國可以強大、興盛、和平崛起的美國總統。美國國務卿希拉蕊．柯林頓（Hillary Rodham Clinton）在2011年《外交政策》（Foreign Policy）雜誌，發表〈美國的太平洋世紀〉，指出一個興盛的美國對中國有利，一個興盛的中國對美國有利，但不能僅靠願望，需要雙方持續將積極的言語，轉化為有效的合作，並誠實面對分歧，致力於增加兩軍的透明度，減少誤判和失誤的風險。這種樂觀的期待在川普總統上臺之後，到拜登總統，美國對中國的定位轉變為「戰略競爭者」（strategic competitor），在南海的「航行自由行動」（Freedom of Navigation Operations，FONOPs）遠比歐巴馬來得積極。南海也成為美中戰略競爭的核心海域，甚至超過東海所帶來的挑戰。。
本書經由南海黃岩島、東海釣魚臺的緊張，探索在歐巴馬「亞太再平衡」戰略、習近平的中美「新型大國關係」，如何在第三國（菲律賓、日本）所引起的危機中受到影響，美國與中國又如何管控衝突。尤其是，美國如何在中日釣魚臺爭端進行衝突避免，抗拒被捲入與日本共同對抗中國，而習近平又如何想在中美「新型大國關係」之下，「堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國」。
2012年是中國大陸領導人換屆交班的一年。胡錦濤、習近平被動因應日本民主黨的購島風波。習近平主政之後，中國和鄰國在東海與南海對島嶼主權爭端依然嚴重。中、日海上執法船隻在釣魚臺近距離接觸，無人機進入釣魚臺，加上劃設東海「防空識別區」，顯示在「非軍事」行動上升級，對兩國在危機管控上形成重大的壓力。對美國而言，中日雙方若因偶發事故引起衝突，造成第二大、第三大經濟體對抗，將升高全球經濟的風險，美國因此期待中日兩國以外交手段解決東海釣魚臺的爭端。一旦從中日兩國從「非軍事」升級，進入「準軍事」或「軍事行動」對抗，對美、中、日、臺及其他周邊國家，將造成更大的安全威脅。歐巴馬總統在中日釣魚臺危機緩和之後，2014年4月才表明美國對日本安全的承諾是絕對的，《美日安保條約》第五條涵蓋所有日本管轄下的領土包括釣魚臺。
中美雙方都曾提出不希望互相對抗的說法。美國國家安全顧問萊斯（Susan Rice）在2013年11月於喬治城大學（Georgetown University）的演說，以〈美國在亞洲的未來〉（America’s Future in Asia）為題，說明歐巴馬政府將「亞太再平衡」戰略當作外交政策的基石，無論其他地區有多少衝突熱點，美國將繼續強化對此一關鍵地區的承諾。萊斯表示，美國正尋求「新型大國關係如何運作」（to operationalize a new model of major power relations），意味有合作，也需要管控競爭。5除了歐巴馬總統的「亞太再平衡」戰略之外，習近平提出「中國夢」，也尋求與美國建立「新型大國關係」，期待兩國能「不衝突、不對抗、相互尊重、合作共贏」。
然而，兩國之間卻嚴重缺乏戰略互信。北京宣示「人文交流、政治互信、經貿合作」是中美關係的三大支柱，但普遍對美國的「亞太再平衡」戰略存有疑慮。中美之間要建立「新型大國關係」，實際所面臨的難題卻不少，尤其是東海、南海的島礁主權爭端。美國雖非聲索國，卻成為重大利害關係者。